Il ritardo amministrativo non può trasformarsi in causa di diniego del permesso di soggiorno

Il titolo per tirocinio, la successiva conversione per lavoro e il principio secondo cui l’Amministrazione non può trarre vantaggio dalla propria inerzia

Nota a TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 29 giugno 2026, n. 1260

Abstract

Con la sentenza 29 giugno 2026, n. 1260, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha annullato il diniego opposto dalla Questura di Bologna a una domanda di rilascio del permesso di soggiorno per tirocinio, presentata ai sensi dell’art. 39-bis, comma 1-quater, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286.

Il lavoratore straniero era entrato regolarmente in Italia, aveva presentato tempestivamente la domanda, aveva svolto integralmente e con esito positivo il tirocinio previsto dal visto e aveva successivamente stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato. L’Amministrazione aveva tuttavia definito il procedimento soltanto dopo la conclusione del tirocinio, contestando il mancato rinnovo del progetto formativo e l’assenza di una domanda di conversione del titolo in lavoro subordinato.

Il TAR ha escluso che il ritardo dell’Amministrazione possa essere utilizzato per negare il titolo richiesto o per imputare allo straniero la mancata attivazione di una conversione che presupponeva il previo rilascio del permesso per tirocinio. La pronuncia afferma così un principio di particolare rilievo sistematico: sebbene i termini di conclusione del procedimento non abbiano ordinariamente natura perentoria, l’inerzia amministrativa non può produrre effetti sostanziali sfavorevoli a carico del richiedente diligente.

1. La vicenda oggetto del giudizio

La controversia riguardava un cittadino straniero entrato regolarmente in Italia il 14 luglio 2024, munito di visto per studio e tirocinio.

Il progetto formativo, finalizzato all’acquisizione delle competenze relative alla qualifica regionale di operatore edile alle strutture, doveva svolgersi dal 2 agosto 2024 al 31 gennaio 2025. Il 9 agosto 2024, pochi giorni dopo l’inizio dell’attività, l’interessato aveva trasmesso alla Questura di Bologna la domanda per il rilascio del permesso di soggiorno previsto dall’art. 39-bis, comma 1-quater, del Testo unico sull’immigrazione.

Il successivo 17 settembre si era presentato presso l’Ufficio immigrazione per l’identificazione e i rilievi fotodattiloscopici. Il procedimento era dunque stato regolarmente avviato e il richiedente aveva adempiuto agli obblighi posti a suo carico.

Il tirocinio si era concluso positivamente il 31 gennaio 2025. Nonostante ciò, la Questura non aveva ancora rilasciato il permesso richiesto. Soltanto nell’estate del 2025, a circa un anno dalla presentazione della domanda e quando il progetto era ormai terminato da diversi mesi, l’Amministrazione aveva inviato il preavviso di rigetto, contestando la mancata documentazione del rinnovo del tirocinio.

Nel frattempo, l’interessato aveva consolidato il proprio percorso di inserimento professionale e, l’8 settembre 2025, aveva stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Il diniego definitivo, adottato il 31 marzo 2026 e notificato il 17 aprile successivo, si fondava essenzialmente su due elementi: la mancata proroga del tirocinio e l’assenza di una domanda di conversione del titolo per tirocinio in permesso di soggiorno per lavoro subordinato.

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando il provvedimento e imponendo alla Questura di rivalutare l’istanza.

2. Il permesso di soggiorno per tirocinio

L’art. 39-bis del d.lgs. n. 286 del 1998 disciplina l’ingresso e il soggiorno degli stranieri per finalità formative, comprendendo anche le ipotesi di tirocinio curriculare o formativo svolto sulla base di convenzioni e progetti approvati dalle autorità competenti.

Il comma 1-quater consente l’ingresso dello straniero per la partecipazione a un tirocinio funzionale al completamento di un percorso di formazione professionale. Il titolo di soggiorno è strettamente collegato alla durata e alle caratteristiche del progetto approvato.

Nella fattispecie esaminata, il visto era stato rilasciato per un tirocinio di sei mesi, dal 2 agosto 2024 al 31 gennaio 2025. Il progetto era stato effettivamente svolto e regolarmente completato.

Il presupposto sostanziale che aveva giustificato l’ingresso non era quindi venuto meno. Non si era verificata una rinuncia al tirocinio, un’interruzione anticipata o una difformità rispetto al progetto autorizzato.

L’unica anomalia derivava dal fatto che il procedimento amministrativo per il rilascio del permesso aveva avuto una durata superiore a quella dello stesso tirocinio.

La decisione del TAR muove proprio da tale constatazione: l’Amministrazione non può confondere la scadenza fisiologica del progetto con l’assenza originaria o sopravvenuta dei requisiti richiesti per il titolo.

3. Il carattere tempestivo della domanda

La domanda di permesso era stata presentata il 9 agosto 2024, quando il tirocinio era appena iniziato.

Il richiedente non aveva atteso la conclusione del progetto né aveva presentato tardivamente la richiesta. Aveva inoltre partecipato alla procedura di identificazione ed era rimasto in attesa della definizione della pratica.

L’elemento è decisivo ai fini dell’imputabilità del ritardo.

Quando la domanda è proposta tempestivamente e corredata dalla documentazione necessaria, l’eventuale sopravvenuta scadenza del progetto non può essere ricondotta alla condotta dello straniero. Essa costituisce il naturale effetto del decorso del tempo durante la pendenza del procedimento.

Diversamente, l’inerzia amministrativa finirebbe per svuotare retroattivamente l’utilità della domanda: il titolo sarebbe negato perché il periodo al quale si riferisce è terminato, ma tale periodo sarebbe terminato proprio perché l’Amministrazione non ha deciso in tempo.

Si creerebbe così un meccanismo circolare nel quale il ritardo diventa esso stesso la causa del rigetto.

4. Il preavviso di rigetto inviato dopo la conclusione del tirocinio

Il TAR attribuisce particolare rilievo all’incongruenza del preavviso di rigetto.

La comunicazione dei motivi ostativi, datata 29 luglio 2025, contestava la mancata documentazione del rinnovo del progetto di tirocinio conclusosi il 31 gennaio dello stesso anno.

La motivazione era irragionevole per una ragione elementare: il progetto non doveva necessariamente essere rinnovato. Esso aveva una durata prestabilita, conforme al visto e alla documentazione approvata, ed era stato portato regolarmente a termine.

La domanda non aveva per oggetto il rilascio di un permesso per un nuovo tirocinio o per la prosecuzione di quello originario. Riguardava il titolo corrispondente all’attività formativa già autorizzata e svolta.

Pretendere, a un anno dalla presentazione dell’istanza, la prova della proroga significava modificare successivamente l’oggetto del procedimento e introdurre un requisito non richiesto al momento della domanda.

Il vizio non era soltanto temporale. Era anche logico e motivazionale: l’Amministrazione aveva assunto come ostativa una circostanza — la conclusione del tirocinio nella data originariamente prevista — che dimostrava, al contrario, la corretta esecuzione del progetto.

5. I termini procedimentali non perentori e i limiti dell’inerzia amministrativa

Uno dei passaggi più importanti della sentenza riguarda la natura dei termini di conclusione del procedimento.

Il TAR riconosce che i termini entro i quali la Questura deve definire la domanda di permesso di soggiorno non hanno, in via generale, carattere perentorio. Il loro superamento non determina automaticamente la consumazione del potere amministrativo né il rilascio tacito del titolo.

Questa premessa, tuttavia, non consente all’Amministrazione di ignorare gli effetti sostanziali del ritardo.

La natura ordinatoria del termine significa che il provvedimento tardivo può ancora essere adottato. Non significa che l’Amministrazione possa valutare la domanda come se fosse stata presentata nel momento in cui decide, trascurando la situazione esistente al momento della sua proposizione.

Il potere deve essere esercitato tenendo conto della sequenza temporale reale:

• il richiedente era entrato con un visto valido;

• aveva presentato tempestivamente la domanda;

• aveva svolto regolarmente il tirocinio;

• il periodo formativo era terminato mentre il procedimento risultava ancora pendente;

• il permesso non era stato rilasciato esclusivamente per il ritardo dell’autorità competente.

Il ritardo non priva l’Amministrazione del potere, ma le impedisce di fondare il diniego sulle conseguenze temporali prodotte dalla propria inerzia.

6. Il principio secondo cui l’Amministrazione non può trarre vantaggio dal proprio ritardo

La sentenza applica, pur senza formularlo espressamente in questi termini, il principio generale secondo cui nessun soggetto può trarre vantaggio da una situazione determinata dal proprio comportamento.

Nel diritto amministrativo tale principio si collega alla buona fede, alla correttezza, alla tutela dell’affidamento e al divieto di aggravare ingiustificatamente la posizione del privato.

L’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 stabilisce che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione devono essere improntati ai principi della collaborazione e della buona fede.

La regola opera bilateralmente. Il privato deve presentare tempestivamente la domanda, collaborare all’istruttoria e comunicare gli elementi sopravvenuti. L’Amministrazione, dal canto suo, deve decidere in un tempo coerente con la natura del titolo richiesto e non può trasformare la propria inefficienza in un ostacolo per il richiedente.

Nel caso del tirocinio, il fattore temporale è parte integrante della fattispecie. Un procedimento che dura più del progetto formativo rischia di rendere strutturalmente impossibile il rilascio del titolo secondo la logica seguita dalla Questura.

Il TAR impedisce proprio questo risultato.

7. La durata breve del progetto e il dovere di tempestività

La durata semestrale del tirocinio rende particolarmente evidente la gravità del ritardo.

Una procedura relativa a un titolo collegato a un’attività di sei mesi non può essere gestita secondo tempi incompatibili con la finalità dell’ingresso. Qualora il provvedimento venga adottato dopo uno o due anni, il titolo rischia di perdere qualsiasi utilità pratica.

La tempestività amministrativa assume dunque, in tali procedimenti, una valenza sostanziale.

Non si tratta soltanto di rispettare un termine astratto, ma di evitare che il diritto riconosciuto dall’ordinamento venga reso ineffettivo. La durata del procedimento deve essere ragionevolmente proporzionata alla durata dell’attività che legittima il soggiorno.

Quanto più breve è il progetto, tanto maggiore è l’esigenza di una definizione rapida.

Un permesso per tirocinio rilasciato dopo la conclusione del tirocinio può conservare un’utilità giuridica, soprattutto ai fini della ricostruzione della regolarità del soggiorno e della successiva conversione. Tuttavia, il ritardo compromette la funzione primaria del titolo e crea ostacoli successivi non imputabili allo straniero.

8. La conversione in lavoro subordinato e il necessario titolo presupposto

Il secondo fondamento del diniego riguardava la mancata presentazione di una domanda di conversione in lavoro subordinato.

Anche questa motivazione è stata giudicata illegittima.

La conversione presuppone l’esistenza del titolo da convertire. Non si può rimproverare allo straniero di non avere convertito un permesso che l’Amministrazione non aveva ancora rilasciato.

Il ragionamento della Questura produceva un paradosso:

1. il permesso per tirocinio non veniva rilasciato durante il periodo formativo;

2. lo straniero non poteva disporre materialmente del titolo;

3. successivamente gli veniva contestato di non averne chiesto la conversione;

4. la mancata conversione era utilizzata per giustificare il diniego della domanda originaria.

Il TAR interrompe tale circolo, riconoscendo che l’impossibilità di attivare tempestivamente la conversione derivava dal ritardo amministrativo.

La sentenza non afferma che la stipulazione di un contratto di lavoro produca automaticamente la conversione. Ribadisce, però, che l’Amministrazione deve rivalutare la vicenda senza attribuire allo straniero le conseguenze della mancata disponibilità del titolo presupposto.

9. La sopravvenienza del contratto di lavoro

L’8 settembre 2025 il ricorrente aveva stipulato un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato.

Tale circostanza dimostrava che il progetto formativo aveva prodotto un risultato coerente con la sua finalità: l’acquisizione di competenze spendibili nel mercato del lavoro e il successivo inserimento occupazionale.

Il contratto non modificava retroattivamente i requisiti della domanda per tirocinio, ma costituiva un elemento sopravvenuto che l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare nella complessiva rivalutazione della posizione.

L’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998 impone infatti, in determinati procedimenti, di tenere conto degli elementi sopravvenuti che consentano il rilascio di un titolo diverso rispetto a quello inizialmente richiesto.

Il principio generale è quello della conservazione della regolarità del soggiorno quando lo straniero abbia acquisito nuovi requisiti prima della conclusione del procedimento.

La sentenza non dispone direttamente il rilascio di un permesso per lavoro subordinato, ma impone una nuova valutazione che non potrà ignorare l’effettivo svolgimento del tirocinio e la successiva instaurazione del rapporto lavorativo.

10. La tutela dell’affidamento dello straniero

Il richiedente era entrato in Italia sulla base di un visto rilasciato dalle autorità consolari italiane. Aveva svolto l’attività prevista, presentato la domanda, partecipato agli adempimenti identificativi e sollecitato più volte la definizione della pratica.

Il comportamento complessivo era dunque idoneo a fondare un affidamento qualificato sulla regolare conclusione del procedimento.

La tutela dell’affidamento non comporta il diritto automatico al permesso quando manchino i presupposti sostanziali. Impedisce però che l’interessato venga penalizzato per il solo fatto che l’Amministrazione non abbia verificato quei presupposti nei tempi ragionevoli.

L’affidamento assume una consistenza ancora maggiore quando il privato abbia organizzato il proprio percorso di vita sulla base di atti provenienti dalle autorità italiane: visto, progetto approvato, ingresso autorizzato e avvio della procedura di soggiorno.

Il diniego tardivo incide non soltanto sulla posizione amministrativa, ma anche sull’inserimento lavorativo e sulla continuità del progetto migratorio legittimamente avviato.

11. Il difetto di motivazione

Il TAR accoglie anche la censura relativa alla carenza motivazionale.

Dal provvedimento non emergeva con sufficiente chiarezza quale fosse l’effettiva ragione del rigetto.

La Questura richiamava contemporaneamente:

• la conclusione del tirocinio;

• la mancata proroga del progetto;

• l’esistenza di un contratto di lavoro;

• la limitata contribuzione risultante all’INPS;

• l’assenza di una domanda di conversione;

• la mancanza dei requisiti per il rilascio o per un titolo analogo.

La pluralità degli elementi non rendeva più completa la motivazione. Al contrario, impediva di individuare il presupposto giuridico realmente decisivo.

Una motivazione amministrativa deve consentire al destinatario di comprendere il percorso logico e normativo seguito dall’autorità. Non può limitarsi ad accumulare dati eterogenei senza chiarire quale disposizione sia stata applicata e perché gli elementi favorevoli siano stati ritenuti insufficienti.

Nel caso concreto, il dato centrale — il tirocinio regolarmente concluso — veniva paradossalmente utilizzato come argomento sfavorevole.

12. L’annullamento e il riesercizio del potere

Il TAR non ha ordinato il rilascio immediato del permesso.

Ha annullato il diniego e imposto alla Questura di rivalutare l’istanza.

La distinzione è rilevante. Il giudice amministrativo ha accertato l’illegittimità dei motivi utilizzati, ma ha lasciato all’Amministrazione il compito di verificare nuovamente la sussistenza di tutti i requisiti e di individuare il titolo eventualmente rilasciabile.

Nel nuovo procedimento, la Questura dovrà attenersi ai principi affermati dalla sentenza:

• non potrà considerare ostativa la conclusione del tirocinio avvenuta secondo il progetto;

• non potrà contestare la mancata proroga come requisito della domanda originaria;

• non potrà imputare allo straniero la mancata conversione di un permesso mai rilasciato;

• dovrà valutare la domanda con riferimento alla situazione esistente al momento della sua presentazione;

• dovrà tenere conto degli elementi sopravvenuti rilevanti, compreso il rapporto di lavoro.

L’annullamento produce quindi un obbligo conformativo preciso, pur senza predeterminare integralmente l’esito finale.

13. La portata generale della sentenza

La pronuncia non riguarda soltanto i permessi per tirocinio.

Il principio affermato può assumere rilievo in tutti i procedimenti nei quali il requisito sostanziale abbia una durata temporalmente limitata: lavoro stagionale, corsi di studio, progetti formativi, attività di ricerca, volontariato e altre categorie di ingresso speciale.

In tali casi, il ritardo amministrativo può determinare la scadenza dell’attività prima del rilascio del titolo. Se la conclusione naturale del progetto venisse sempre considerata ostativa, l’Amministrazione potrebbe rendere inutilizzabile qualunque domanda semplicemente non decidendola in tempo.

Il diritto amministrativo non può ammettere un simile risultato.

La valutazione deve essere riferita al momento in cui la domanda è stata presentata e deve distinguere tra la mancanza originaria dei requisiti e la loro fisiologica evoluzione durante il procedimento.

La sopravvenienza non può essere letta in modo avulso dalla causa che l’ha determinata. Quando la scadenza è intervenuta durante un ritardo non imputabile all’interessato, deve essere preservata l’utilità giuridica dell’istanza.

14. Considerazioni conclusive

La sentenza n. 1260 del 2026 affronta un problema ricorrente dell’amministrazione dell’immigrazione: la distanza tra la durata formale dei procedimenti e la durata reale dei progetti che giustificano l’ingresso.

Il TAR afferma un principio netto. La non perentorietà dei termini procedimentali non attribuisce alla pubblica amministrazione il potere di far ricadere sullo straniero le conseguenze del proprio ritardo.

Il richiedente aveva presentato tempestivamente la domanda, svolto regolarmente il tirocinio e successivamente ottenuto un contratto di lavoro. Il mancato rilascio del permesso nei tempi utili non dipendeva dalla sua condotta.

La Questura non poteva quindi negare il titolo perché il tirocinio si era concluso secondo il programma, né contestare l’assenza di una conversione che presupponeva un permesso mai materialmente rilasciato.

La decisione valorizza la buona fede procedimentale e restituisce concretezza al principio di effettività della tutela amministrativa. Un diritto riconosciuto dalla legge non può essere neutralizzato attraverso una durata del procedimento incompatibile con la sua funzione.

Il vero nodo non è soltanto la tardività del provvedimento, ma il modo in cui il tempo amministrativo incide sulle situazioni giuridiche personali. La pendenza della domanda deve proteggere il richiedente diligente, non trasformarsi in una zona di incertezza dalla quale l’Amministrazione possa successivamente ricavare la ragione del diniego.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428