L’archiviazione della procedura di ingresso per lavoro stagionale e il valore sostanziale del contraddittorio procedimentale

Nota a TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 10 luglio 2026, n. 1318

Abstract

Con la sentenza 10 luglio 2026, n. 1318, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha annullato il provvedimento con cui lo Sportello unico per l’immigrazione di Rimini aveva archiviato una procedura di ingresso per lavoro stagionale a causa della mancata trasmissione, entro il termine di quindici giorni, del contratto di soggiorno sottoscritto dalle parti.

La decisione assume particolare rilievo perché riconosce natura sostanziale, e non meramente formale, alla comunicazione di avvio del procedimento e al preavviso di rigetto. Quando l’art. 22, comma 5-ter, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 consente al lavoratore di dimostrare che il ritardo non gli è imputabile o dipende da forza maggiore, l’Amministrazione deve necessariamente informare le parti del mancato ricevimento del contratto. L’archiviazione automatica, fondata sul solo dato informatico e non preceduta dal contraddittorio, impedisce l’esercizio di una facoltà difensiva espressamente riconosciuta dalla legge.

1. La vicenda sottoposta al TAR

La controversia riguardava un cittadino egiziano ammesso in Italia per lavoro stagionale ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 286 del 1998.

Lo Sportello unico per l’immigrazione di Rimini aveva rilasciato il nulla osta all’assunzione in favore di una società operante nel settore alberghiero. Sulla base di tale autorizzazione, l’Ambasciata d’Italia al Cairo aveva rilasciato il visto di ingresso e il lavoratore era entrato nel territorio nazionale il 23 marzo 2026.

Il 30 marzo 2026, dunque entro quindici giorni dall’ingresso, il datore di lavoro e il lavoratore avevano sottoscritto in forma analogica il contratto di soggiorno. La documentazione era stata successivamente affidata a un’associazione datoriale incaricata di curare gli adempimenti relativi alla procedura del decreto flussi. Il 1° aprile 2026 il lavoratore era stato inoltre regolarmente assunto.

Nonostante tali circostanze, il 12 aprile 2026 lo Sportello unico aveva disposto l’archiviazione della pratica, rilevando che il contratto di soggiorno sottoscritto digitalmente non risultava trasmesso entro il termine previsto dall’art. 22, commi 5-ter e 6, del Testo unico sull’immigrazione.

L’archiviazione non era stata preceduta né dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, né dal preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della medesima legge.

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando l’archiviazione e imponendo all’Amministrazione di riaprire il procedimento, assegnando alle parti un termine preciso per produrre il contratto adeguatamente sottoscritto e concludendo la procedura mediante il rilascio degli atti dovuti, qualora ne ricorrano i presupposti.

2. Il quadro normativo: il termine di quindici giorni

La disciplina applicabile è contenuta principalmente nell’art. 22 del d.lgs. n. 286 del 1998, richiamato anche in materia di lavoro stagionale dall’art. 24 dello stesso decreto.

Il comma 6 dell’art. 22 stabilisce che, entro quindici giorni dall’ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore devono sottoscrivere il contratto di soggiorno. Il documento deve essere quindi trasmesso telematicamente allo Sportello unico per l’immigrazione a cura del datore di lavoro.

Il precedente comma 5-ter prevede il rifiuto o la revoca del nulla osta quando il contratto di soggiorno non sia trasmesso nel termine previsto. La disposizione introduce, tuttavia, un’espressa clausola di salvaguardia: la conseguenza sfavorevole non opera quando il ritardo dipenda da cause di forza maggiore o, comunque, da circostanze non imputabili al lavoratore.

Il dato normativo è decisivo. Il legislatore non ha configurato il termine come un meccanismo di decadenza assoluto e insuperabile. Ha invece introdotto una disciplina articolata, che impone di distinguere tra il mero inadempimento e il ritardo giustificato.

Ne deriva che l’Amministrazione non può arrestarsi al dato informatico della mancata ricezione del contratto. Deve verificare le ragioni dell’omissione e, soprattutto, consentire alle parti di rappresentarle.

3. Il contraddittorio come condizione necessaria per applicare la clausola di non imputabilità

Il nucleo centrale della decisione risiede nel rapporto tra la clausola di non imputabilità prevista dall’art. 22, comma 5-ter, e le garanzie partecipative disciplinate dalla legge n. 241 del 1990.

Il TAR afferma che la comunicazione di avvio del procedimento o il preavviso di rigetto assumono, in questa materia, un valore sostanziale. Non si tratta di adempimenti formali che possono essere omessi senza conseguenze, ma di strumenti indispensabili per rendere concretamente esercitabile una facoltà riconosciuta dalla legge.

Il lavoratore può dimostrare che il ritardo non gli è imputabile soltanto se viene informato che il contratto non risulta pervenuto allo Sportello unico. In assenza di tale comunicazione, egli non può conoscere l’esistenza dell’anomalia, produrre la documentazione già sottoscritta, chiarire le responsabilità del datore di lavoro o dell’intermediario incaricato, dimostrare un errore tecnico o chiedere la rimessione in termini.

La clausola di non imputabilità presuppone quindi, logicamente e giuridicamente, un contraddittorio preventivo.

Non è sufficiente che la legge riconosca astrattamente la possibilità di giustificare il ritardo. Tale possibilità deve essere resa effettiva attraverso un procedimento che consenta all’interessato di conoscere la contestazione e di interloquire con l’Amministrazione prima dell’adozione della misura sfavorevole.

4. Gli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241 del 1990

La sentenza richiama implicitamente la funzione complementare degli artt. 7 e 10-bis della legge generale sul procedimento amministrativo.

L’art. 7 impone la comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. L’art. 10-bis, nei procedimenti a istanza di parte, obbliga l’Amministrazione a comunicare tempestivamente i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, consentendo agli interessati di presentare osservazioni e documenti.

Nel caso esaminato, la pratica era stata archiviata senza che il lavoratore e il datore fossero previamente informati del mancato ricevimento del contratto.

Tale omissione aveva impedito alle parti di evidenziare elementi potenzialmente decisivi: la sottoscrizione del contratto entro il termine, l’effettiva instaurazione del rapporto di lavoro e l’affidamento della trasmissione a un soggetto incaricato della gestione della pratica.

L’intervento partecipativo avrebbe dunque potuto incidere sul contenuto della decisione. Per questo motivo non poteva trovare applicazione la regola di conservazione prevista dall’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.

Il provvedimento non aveva un contenuto inevitabile, perché la stessa norma sostanziale imponeva di valutare le ragioni del ritardo e la sua imputabilità al lavoratore.

5. L’inadeguatezza del gestionale ministeriale non giustifica la violazione della legge

Particolarmente significativo è il passaggio nel quale il TAR esclude qualsiasi rilevanza giuridica alla circostanza che il sistema informatico ministeriale non prevedesse l’invio automatico del preavviso di archiviazione.

La Prefettura aveva rappresentato che il gestionale utilizzato per le procedure relative al decreto flussi non contemplava, in caso di archiviazione ai sensi dell’art. 22, commi 5-ter e 6, la notifica di un preavviso.

Il Collegio ha correttamente osservato che l’organizzazione tecnica dell’Amministrazione non può derogare alla legge.

Il principio è di portata generale. La digitalizzazione del procedimento amministrativo deve essere modellata sulle garanzie procedimentali, non può sostituirle né ridurle. Un sistema informatico che non consenta l’esercizio del contraddittorio non rende legittima l’omissione: dimostra, al contrario, l’inadeguatezza dello strumento rispetto alla disciplina normativa.

L’algoritmo o il gestionale non possono trasformare una valutazione giuridica individualizzata in un automatismo espulsivo o decadenziale. La procedura telematica deve consentire di distinguere il ritardo colpevole da quello giustificato, perché tale distinzione è imposta direttamente dalla legge.

6. La non imputabilità al lavoratore

La sentenza assume rilievo anche perché ribadisce la centralità della posizione personale del lavoratore.

La trasmissione telematica del contratto è materialmente rimessa al datore di lavoro. Nel caso concreto, inoltre, la documentazione era stata affidata a una struttura incaricata della gestione della pratica. Il lavoratore non disponeva pertanto del controllo diretto sull’adempimento informatico.

La clausola dell’art. 22, comma 5-ter, tutela proprio questa situazione. Il lavoratore straniero non può essere automaticamente penalizzato per omissioni, errori o ritardi riconducibili al datore, al professionista, all’associazione di categoria o al funzionamento del sistema informatico.

La verifica dell’imputabilità deve essere concreta.

Occorre accertare se il lavoratore abbia sottoscritto tempestivamente il contratto, abbia comunicato il proprio ingresso, si sia reso disponibile all’assunzione e abbia collaborato alla procedura. Qualora tali adempimenti risultino assolti, la mera mancata trasmissione telematica non può produrre automaticamente la perdita del nulla osta.

La soluzione opposta finirebbe per attribuire al lavoratore una responsabilità oggettiva per attività che la legge pone prevalentemente a carico di altri soggetti.

7. L’effettiva instaurazione del rapporto di lavoro

Un ulteriore elemento di rilievo era rappresentato dall’avvenuta assunzione del lavoratore.

Il rapporto di lavoro era stato instaurato il 1° aprile 2026, in conformità al nulla osta rilasciato. Non si era quindi in presenza di una procedura fittizia, di un datore irreperibile o di un’offerta di lavoro priva di concretezza.

Il provvedimento di archiviazione aveva colpito una procedura nella quale il presupposto sostanziale dell’ingresso — l’esistenza di un’effettiva occupazione stagionale — risultava realizzato.

Ciò non rende irrilevante il rispetto delle formalità previste dal Testo unico, ma impone un’applicazione ragionevole e proporzionata della disciplina.

Quando il contratto è stato sottoscritto, il lavoratore è stato assunto e il ritardo riguarda esclusivamente la trasmissione del documento, l’Amministrazione deve privilegiare la regolarizzazione dell’adempimento rispetto alla definitiva chiusura della procedura.

L’archiviazione automatica avrebbe prodotto un risultato contrario alla finalità della stessa disciplina dei flussi: impedire il rilascio del permesso di soggiorno a un lavoratore regolarmente entrato e già effettivamente occupato.

8. Il riesercizio del potere amministrativo

L’annullamento disposto dal TAR non comporta il rilascio automatico del titolo di soggiorno.

Il giudice ha imposto all’Amministrazione di riesercitare il proprio potere nel rispetto dei criteri indicati in motivazione. In particolare, lo Sportello unico dovrà riavviare il procedimento, assegnare alle parti un termine preciso per produrre il contratto correttamente sottoscritto e verificare la sussistenza degli ulteriori requisiti richiesti dalla legge.

La pronuncia mantiene quindi fermo il potere di controllo dell’Amministrazione, ma ne corregge le modalità di esercizio.

Non viene eliminato l’obbligo di sottoscrivere e trasmettere il contratto. Viene escluso che la mancata ricezione possa determinare l’archiviazione immediata senza informare gli interessati e senza consentire loro di dimostrare la non imputabilità del ritardo.

Si realizza così un equilibrio tra l’esigenza di certezza e celerità delle procedure e la tutela effettiva del lavoratore straniero.

9. Il consolidamento dell’orientamento del TAR Emilia-Romagna

La sentenza n. 1318 del 2026 non costituisce una decisione isolata.

Il Collegio richiama espressamente le precedenti sentenze della stessa Sezione n. 409 dell’11 marzo 2026 e n. 1034 del 3 giugno 2026. Si va quindi consolidando un orientamento secondo il quale l’omissione del preavviso è illegittima quando la disciplina sostanziale riconosca al lavoratore la possibilità di dimostrare che il ritardo non dipende dalla sua condotta.

La continuità interpretativa è importante anche sul piano amministrativo.

Lo Sportello unico non può considerare la sentenza come una risposta eccezionale a un singolo caso. È necessario adeguare in via generale le modalità di gestione delle pratiche, prevedendo una comunicazione preventiva ogni volta che il contratto non risulti acquisito entro il termine.

La reiterazione di archiviazioni automatiche, nonostante l’indirizzo giurisprudenziale ormai espresso in più occasioni, potrebbe determinare un contenzioso seriale evitabile attraverso un corretto adattamento della prassi.

10. Considerazioni conclusive

La sentenza del TAR Emilia-Romagna n. 1318 del 2026 offre un contributo rilevante alla tutela procedimentale dei lavoratori stranieri ammessi in Italia nell’ambito del decreto flussi.

Il principio affermato è chiaro: quando la legge consente di dimostrare che il ritardo non è imputabile al lavoratore, l’Amministrazione deve necessariamente instaurare il contraddittorio prima di archiviare o revocare la procedura.

La comunicazione di avvio del procedimento e il preavviso di rigetto non rappresentano formalità prive di contenuto. Essi costituiscono il mezzo attraverso il quale la clausola di non imputabilità diventa concretamente operativa.

La decisione assume inoltre un significato più ampio nel processo di digitalizzazione dell’amministrazione dell’immigrazione. Le limitazioni del sistema informatico non possono comprimere diritti e garanzie previsti dalla legge. È il gestionale che deve essere adeguato alla disciplina normativa, non il procedimento giuridico a essere sacrificato alle rigidità del software.

La regolarità delle procedure di ingresso deve essere garantita, ma non attraverso automatismi che trasferiscano sul lavoratore le conseguenze di errori tecnici o omissioni altrui.

Nel caso di un contratto tempestivamente sottoscritto, di un rapporto di lavoro effettivamente avviato e di un ritardo potenzialmente non imputabile allo straniero, la buona amministrazione impone di consentire il completamento della procedura. L’archiviazione deve rappresentare l’esito di un’istruttoria effettiva, non la conseguenza automatica di un dato informatico.

Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428